Instituto de Defensa Legal[1] y EarthRights International[2]
1. Introducción
El Tribunal Constitucional ha resuelto definitivamente el caso del Colegio de Abogados de San Martín contra el Poder Ejecutivo (Exp. N.° 00009-2019-AI/TC). A través de la sentencia del caso y su resolución aclaratoria, el alto tribunal dictó un conjunto de reglas que apuntan a una sola cosa: restringir el ámbito de aplicación de los convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas, conocidos también como “convenios de servicios policiales extraordinarios” (SPE).
En nuestra opinión, los convenios de SPE son una de las herramientas que más han servido a la criminalización de la protesta social en nuestro país, en particular contra los miembros de comunidades indígenas. Así lo demuestra el informe intitulado “Convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas: análisis de las relaciones que permiten la violación de los derechos humanos y quiebran los principios del Estado democrático de Derecho”, que publicamos en el año 2019.
A continuación, analizamos la decisión del TC sobre este caso y lo que ello significa para las organizaciones sociales de base y el movimiento de derechos humanos en el Perú.
2. Sobre la sentencia del caso
En abril de 2019, el Colegio de Abogados de San Martín –con el patrocinio de IDL y ERI– interpuso una demanda de inconstitucionalidad contra la Sexta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.° 1267 (Ley de la Policía Nacional del Perú) y el artículo 2.1 del Decreto Legislativo N.° 1213 (Decreto Legislativo que regula los servicios de seguridad privada). Por conexidad, también se demandaron diversas disposiciones del Decreto Supremo N.° 003-2017-IN (Decreto Supremo que aprueba los lineamientos rectores para la ejecución de los servicios policiales en cumplimiento de la función policial).
En el fondo, lo que se cuestionaba era la constitucionalidad de la figura de los convenios de SPE, en la medida en que desnaturalizaban la función policial, privatizándola y comercializándola a favor de un puñado de empresas que –a diferencia de la mayoría de la población local– sí podían pagar por los servicios “extraordinarios” de la Policía[3].
Esta práctica, además, representa un uso preventivo de la fuerza que consideramos arbitrario –contrario al Derecho Internacional de los Derechos Humanos– y que genera conflictos de intereses entre los policías que amenazan la vida e integridad de la población local, sobre todo en casos de protestas contra actividades extractivas[4].
El TC, sin embargo, declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad, aunque lo hizo a través de una sentencia interpretativa. De tal forma, a pesar de no eliminar la figura de los convenios de SPE, el TC ordenó un conjunto de reglas para evitar que estos deriven en la violación de derechos fundamentales:
“1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad, siempre que se interprete que:
a) Los efectivos policiales que presten los “Servicios Policiales Extraordinarios” deben cumplir con todos los estándares relativos al uso de la fuerza, de conformidad con la normativa aplicable.
b) Se podrá hacer una excepción a la regla de que el personal que presta los “Servicios Policiales Extraordinarios” tiene que encontrarse de vacaciones, de franco o permiso en el caso en que no existieran, en la comisaría respectiva, suficientes agentes policiales, y sea necesario resguardar el orden en un evento en el que concurran una cantidad considerable de personas.
c) Los “Servicios Policiales Extraordinarios” no pueden ser considerados como seguridad privada. Los efectivos policiales, en el caso que prestaran servicios, lo harán siempre que exista previo acuerdo con la Policía Nacional del Perú”.
3. Nuevas reglas para la contratación de servicios policiales extraordinarios
Aunque el TC optó por rechazar la demanda, sí compartió una observación principal formulada por el Colegio de Abogados de San Martín y sus asesores legales: los convenios de SPE pueden comprometer la independencia y objetividad de la Policía. Así lo hizo saber más de una vez en el propio texto de la sentencia:
“si es que, por ejemplo, esta institución (a través de algunos de sus efectivos) prestara servicios para custodiar las instalaciones de las empresas relacionadas con conflictos sociales, ello podría comprometer este halo de objetividad con el que suelen desempeñar sus funciones”. (fundamento 108)
“Precisamente, uno de los factores que puede azuzar un conflicto radica en la percepción que los pobladores puedan tener respecto de los efectivos policiales que prestan “Servicios Policiales Extraordinarios” en entidades privadas. […] por lo que la intervención policial a favor de una de ellas puede generar la sensación de una pérdida de objetividad, más allá que, en los hechos, ello pueda que no sea de esta manera”. (fundamento109)
“Esta medida evitaría comprometer a los efectivos policiales con alguna de las partes que se encuentren insertas en el conflicto social”. (fundamento 110)
En ese sentido, el TC dictó un conjunto de reglas generales y específicas que deben respetar el Ministerio del Interior y la Policía Nacional del Perú (PNP) antes de autorizar la contratación de SPE, tanto con relación a empresas del sector extractivo como a todas las demás:
Tabla 1: Reglas fijadas por el TC a la contratación de servicios policiales extraordinarios
| Reglas generales para todos los convenios de SPE (incluyendo a empresas del sector extractivo) | Reglas específicas para los convenios de SPE con empresas del sector extractivo |
| a. Los agentes de la PNP que prestan servicios extraordinarios no entran en una relación de empleo con la compañía privada (fundamento 54). A la compañía no se le permite impartir órdenes a los agentes (fundamento 93). | a. Hay una poderosa presunción de que la seguridad privada es la mejor opción que tienen las compañías extractivas para satisfacer sus necesidades de seguridad. Al respecto: i. La PNP debe evitar una situación en la que tengan compromisos contractuales con solo una de las partes involucradas en un conflicto medioambiental (fundamento110). ii. Si la PNP es contratada para proteger las operaciones de una compañía minera en el contexto de un conflicto medioambiental, esto pudiera poner en entredicho que la PNP esté desarrollando sus funciones objetivamente, y puede conducir a un conflicto mayor (fundamentos 108 y 109). |
| b. La participación en la prestación de los servicios extraordinarios debe ser voluntaria para los agentes, y solo pueden prestarlos en sus días libres. | b. La PNP puede brindar servicios policiales extraordinarios a las compañías extractivas solo excepcionalmente, y cuando sea palpable que a una compañía le resulta imposible obtener servicios privados de seguridad. En estos casos, el propósito exclusivo de estos servicios policiales es impedir una situación en que la compañía carezca de protección (fundamentos 111 y 112). |
| c. La PNP debe adoptar todas las medidas necesarias para impedir una futura parcialidad de la institución en favor de un receptor privado de los servicios policiales extraordinarios (fundamento 124). | c. Antes de acordar la prestación de servicios extraordinarios, las autoridades de la PNP deben verificar que la compañía ha hecho todo lo posible para obtener servicios del sector privado. También las compañías deben probar que existe un riesgo concreto para sus operaciones (ver criterio más arriba), de manera que necesita garantizar la obtención de servicios policiales extraordinarios (fundamento 111). |
| d. La decisión del Director General de la PNP de promover acuerdos de servicios extraordinarios debe responder a los objetivos constitucionales de optimizar la seguridad ciudadana y el orden público, y no solo a las solicitudes de entidades privadas para la obtención de estos servicios (fundamento 94). | d. El papel de la PNP debe estar, en todo momento, orientado hacia la prevención de las violaciones de los derechos constitucionales, sin tomar partido en los conflictos comunidades-compañías (fundamento 108). |
| e. La utilización de personal policial para el desarrollo de los servicios extraordinarios no puede generar un déficit en la protección de la seguridad pública (fundamento 80). Al respecto: i. Una inadecuada protección de la seguridad pública pudiera ocurrir si los agentes que están prestando servicios ordinarios son asignados a la prestación de servicios extraordinarios, o si se suscriben numerosos acuerdos de servicios extraordinarios con el propósito de proteger a una compañía en específico (fundamento 81). ii. El Director General de la PNP debe tener en cuenta el número de agentes que se asignen a un área geográfica específica, y debe asegurar que las áreas con pocos agentes no se perjudiquen por el uso constante de contratos de servicios policiales extraordinarios (fundamento 82). | e. Las autoridades de la PNP deben asegurar, tanto como sea posible, que los agentes encargados de proteger el orden público en situaciones de conflicto y protesta, no sean los mismos que previamente hayan recibido pagos por sus servicios bajo un contrato de servicios extraordinarios (fundamento 125). Los agentes policiales que trabajan en el marco de los acuerdos de servicios extraordinarios deben enfocarse en la prevención del delito, y sus servicios no deben incluir la intervención en las protestas legítimas (fundamento 153). |
| f. La prestación de servicios policiales extraordinarios solo puede realizarse cuando haya un riesgo patente de criminalidad o un peligro para los bienes y la propiedad individual o pública (fundamentos 85, 94). | f. El Director General de la PNP debe también asegurar que se cumplan todas las normas generales (ver arriba): que lo acordado sobre los servicios no afecte los servicios policiales ordinarios que se prestan a la comunidad; que los agentes policiales no estén subordinados a la compañía, y que se respeten todos los derechos humanos reconocidos en derecho, en la Constitución y en los correspondientes tratados internacionales (fundamento 112). |
| g. Si la PNP incumple las condiciones formuladas por el Tribunal Constitucional, se puede iniciar una acción legal ante las autoridades administrativas o judiciales (fundamento 113), los responsables serán sancionados (fundamento 114), y el acuerdo en cuestión se considerará inconstitucional (fundamento 115). |
En ese sentido, desde el IDL y ERI criticamos en su momento esta decisión por considerarla incongruente, pues resaltaba una serie de problemas que luego proponía resolver con base al establecimiento de nuevas reglas jurídicas, las cuales no fueron explícitamente incorporadas al fallo del proceso: “Tenemos derecho a exigirle al TC consistencia y congruencia en sus fallos: una sentencia no puede ser una suma de argumentos o reflexiones jurídicas, sino que se trata de un pronunciamiento jurisdiccional que contiene uno o más mandatos para la sociedad, los mismos que deben guardar conexidad y consistencia interna”[5].
Frente a los problemas en la sentencia, la parte demandante interpuso un recurso de aclaración para que el TC haga explícita la extensión de su mandato; es decir: cuáles de sus argumentos plasmados en la sentencia eran de cumplimiento obligatorio por formar parte de la ratio decidendi del caso (la “razón de la decisión” o “razón suficiente”, literalmente).
4. La resolución aclaratoria y su impacto
El pasado 8 de junio de 2021, el TC declaró improcedente la solicitud, aunque terminó por dar la razón al Colegio de Abogados de San Martín. Al respecto, el alto tribunal señaló que los argumentos ofrecidos por la parte demandante para el establecimiento de nuevas reglas a la contratación de SPE –extraídos de forma textual de la propia sentencia del caso– eran parte del núcleo de su decisión final:
“En el pedido de aclaración, como ya se indicó supra, se menciona que deben incorporarse en la parte resolutiva diversas “reglas” que se encuentran contenidas en los fundamentos 111 y 125 de la sentencia. Sobre ello, este Tribunal nota que los criterios mencionados por los solicitantes precisamente han permitido resaltar la necesidad que se adopte una sentencia interpretativa, por lo que no se trata de razones o argumentos incidentales, sino que son una parte relevante que justifica la decisión principal. De este modo, el hecho que sean incorporadas o no en el extremo del decisum en nada afecta a la obligatoriedad de su observancia por el resto de poderes públicos y de entidades privadas.” (fundamento 15)
“En el presente caso, las razones a las que aluden los solicitantes forman parte de las razones principales que justifican que el Tribunal haya adoptado una sentencia intepretativa. De este modo, al contribuir a la decisión final, se desprende que son criterios que deben ser observados tanto por la Policía Nacional del Perú como por las entidades solicitantes de la prestación de Servicios Policiales Extraordinarios.” (fundamento 16)
De esta manera, el TC ha robustecido el contenido de la sentencia, haciendo explícitas todas aquellas reglas que enunció como parte de su argumentación para decidir el caso. En la realidad, esto supone que la PNP deba dictar un protocolo que sirva para plasmar el conjunto de requisitos, limitaciones y obligaciones a las que deberán sujetarse las empresas que deseen contratar SPE, en especial aquellas del sector extractivo.
Precisamente, uno de los cambios más resaltantes e importantes es el que establece el fundamento 111, el cual exige a las empresas agotar todas las opciones de obtener servicios de seguridad privada antes que recurrir a la Policía Nacional. Es decir, solo cuando no existan empresas ofertantes de seguridad privada podrá recurrirse a los SPE.
Desde luego, la delimitación a la contratación de SPE habrá de impactar positivamente en la lucha contra la criminalización de la protesta social.
5. ¿Es vinculante la decisión del TC?
Una cuestión final que debe abordarse es el grado de vinculatoriedad de la sentencia dictada por el TC y su resolución aclaratoria en este caso. En principio, se trata de una decisión adoptada en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, por lo que constituye cosa juzgada y sí tiene carácter vinculante para el Estado. Así lo señala el nuevo Código Procesal Constitucional en el primer párrafo de su artículo 81: “Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad […] que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”.
Este mandato se extiende a toda la ratio decidendi de la sentencia. Asimismo, las interpretaciones realizadas por el TC sobre los alcances de normas legales, como la Ley de la Policía Nacional del Perú y el Decreto Legislativo que regula los servicios de seguridad privada, son igualmente vinculantes. Así lo dispone el artículo 10 del Reglamento Normativo del TC: “Para aprobar un precedente y para establecer, con carácter vinculante, interpretaciones sobre el contenido normativo de las disposiciones con rango de ley, conforme a la Constitución, se requiere cuatro votos en un mismo sentido resolutivo”. En nuestro caso, la decisión del TC cuenta efectivamente con cuatro votos conformes.
6. A manera de conclusión: una herramienta para la defensa de los pueblos
La sentencia del TC en el caso del Colegio de Abogados de San Martín, junto a la resolución aclaratoria que robusteció sus alcances, es una herramienta imprescindible para hacer frente a las figuras más recurridas por el Estado con el fin de criminalizar la protesta: los convenios de servicios policiales extraordinarios.
Aunque se trata de una herramienta largamente estudiada, criticada y denunciada públicamente, es clave que haya sido el propio TC quien la haya examinado y determinado cuáles deben ser sus límites para evitar su uso indiscriminado en la realidad. Si bien es cierto, en nuestra opinión debió suprimirse la figura, al menos en el caso de las empresas del sector extractivo, es positivo que se hayan establecido reglas claras que limiten sustancialmente su aplicación.
De igual forma, debemos enfatizar que se trata de una sentencia plenamente vinculante para todos los poderes públicos, al ser el fruto de una demanda de inconstitucionalidad y contar con cuatro votos conformes.
Cuestiones como preferir la contratación de servicios de seguridad privada, la prohibición de que los efectivos que prestan servicios ordinarios puedan prestar los extraordinarios o el respeto irrestricto a las normas sobre uso de la fuerza policial, entre otras reglas, deben servir para reducir la cantidad de convenios de SPE y fortalecer la función que brinda la Policía Nacional a lo largo de nuestro país, especialmente en las zonas con mayor conflictividad social.
[1] Por IDL forman parte del equipo de litigio del caso: Juan Carlos Ruiz Molleda, Álvaro Másquez Salvador y Maritza Quispe Mamani.
[2] Por ERI forman parte del equipo de litigio del caso: Juliana Bravo Valencia y Katherine Páucar Quispe.
[3] Instituto de Defensa Legal, EartRights International y Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (2019). Convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas: análisis de las relaciones que permiten la violación de los derechos humanos y quiebran los principios del Estado democrático de Derecho, pp. 18 y 19
[4] Ibidem.
[5] Instituto de Defensa Legal y EarthRights International. Una sentencia incongruente: el Tribunal Constitucional limita los convenios que celebran la PNP y empresas extractivas. Disponible en: https://www.idl.org.pe/una-sentencia-incongruente-el-tribunal-constitucional-limita-los-convenios-que-celebran-la-pnp-y-empresas-extractivas/
